[ENTRETIEN] Accord Sénégal-Fmi, enjeux majeurs, avantages, risques...: Les éclairages importants de Dr Serigne Moussa Dia (Économiste)

Le Sénégal a finalement conclu un accord avec le Fonds monétaire international (Fmi) qui ouvre la voie à un nouveau programme de financement d’environ 2,2 milliards de dollars sur 36 mois. Dans la même foulée, le Gouvernement a annoncé un Plan de traitement de la dette du Sénégal (Ptds). Deux évolutions majeures que Serigne Moussa Dia passe au scanner dans cet entretien. Il en liste les avantages, les contraintes, les risques et dévoile les enjeux majeurs.

De prime abord, quelle analyse faites-vous de cet accord au niveau des services du FMI, qui ouvre la voie à un programme d'environ 2,2 milliards de dollars en faveur du Sénégal, que faut-il retenir principalement ?

Un point de méthode s'impose d'abord : ceci est un accord « staff-level », pas un accord définitif. Il doit encore franchir deux étapes, la direction du FMI puis le Conseil d'administration, avant tout décaissement. C'est une porte qui s'ouvre, pas un chèque signé.

Ce qu'il faut retenir : après 22 mois de blocage consécutifs à la révélation du « misreporting » en septembre 2024, le Fonds rouvre le dossier, mais il ne solde pas le contentieux de gouvernance, il le transforme en condition de mise en œuvre. Le programme exige des « mesures correctives décisives » sur les dettes non déclarées et un engagement explicite de traitement de la dette. La durée de la mission, 14 jours contre 5 en juin 2026, mesure la difficulté technique réelle de la négociation, pas un simple exercice protocolaire.

Repère chiffré : 2,2 milliards de dollars sur 36 mois équivalent à environ 1 245 milliards de FCFA, soit près de 61 milliards de FCFA de tirage moyen par mois si le programme était décaissé de façon linéaire, ce qui ne sera pas le cas : les décaissements FMI sont conditionnés à des revues trimestrielles ou semestrielles, chacune subordonnée à l'atteinte de critères de performance quantitatifs.

Dans un contexte de fortes tensions sur les finances publiques et alors que le Sénégal a dû emprunter ces derniers mois à des taux relativement élevés, qu'est-ce que ce nouveau programme du FMI peut concrètement apporter de positif à l'État sénégalais ?

Trois apports, à ne pas confondre :

• Un ancrage de crédibilité, qui vaut souvent plus que le décaissement lui-même. Un programme FMI actif est un signal de qualité pour les créanciers et les agences de notation ; il fait baisser la prime de risque exigée sur les futures émissions. À titre de comparaison, la Côte d'Ivoire, sous programme FMI continu depuis 2023, a pu réémettre sur le marché international à des taux nettement inférieurs à ceux payés récemment par le Sénégal, précisément parce qu'un programme actif réduit la prime d'incertitude exigée par les investisseurs.

• Un accès à des financements concessionnels, typiquement à des taux proches de 0 à 2 % pour les tranches de la Facilité élargie de crédit, contre des taux à deux chiffres observés récemment sur les émissions sénégalaises en devises et sur certaines levées régionales UMOA-Titres.

• Un effet catalytique sur les autres bailleurs, Banque mondiale, AFD, BAD, bilatéraux, dont beaucoup conditionnent leurs propres appuis à l'existence d'un cadre FMI, exactement le mécanisme qui a débloqué, dans le cas ghanéen après 2023, plusieurs centaines de millions de dollars de financements additionnels de la Banque mondiale une fois le programme FMI validé.

Ce programme ne résout pas mécaniquement le problème de soutenabilité de la dette. C'est la fonction distincte du PTDS.

Quels pourraient être, selon vous, les avantages et contraintes de ce nouveau programme ?

**Avantages **: stabilisation du signal macro-financier, accès à des ressources moins chères, discipline externe qui facilite le passage de réformes difficiles en interne, un effet de « commitment device » bien documenté dans la littérature sur la crédibilité budgétaire : un gouvernement peut faire porter au FMI la responsabilité politique de mesures impopulaires mais nécessaires.

**Contraintes **: conditionnalités structurelles qui encadrent la marge de manœuvre budgétaire pendant 36 mois, revues périodiques (généralement trimestrielles pour un mécanisme élargi de crédit) dont chaque échec partiel gèle la tranche suivante, exactement le scénario vécu par le Sénégal en 2024 lorsque la deuxième revue du programme précédent n'a jamais été menée à son terme après la révélation du « misreporting ». La condition de restructuration lie en outre le sort du programme FMI à l'issue du PTDS : un blocage sur l'un peut geler l'autre.

La réduction progressive des subventions, notamment sur l'électricité et le carburant, suscite déjà des inquiétudes. Cette politique risque-t-elle d'être le principal point noir du programme, notamment pour les ménages et les entreprises ?

C'est l'élément le plus sensible. La hausse des prix des carburants du 15 août 2026, quatre jours avant l'arrivée de la mission, en est le signal avant-coureur. La logique économique de la réduction des subventions énergétiques est solide : elle libère de l'espace budgétaire sur l'un des postes les plus rigides du budget, et elle corrige une allocation régressive, les ménages du quintile le plus aisé captant, selon les études classiques de la Banque mondiale sur les subventions énergétiques en Afrique de l'Ouest, une part disproportionnée du bénéfice, souvent supérieure à 40 % du total de la subvention, contre moins de 10 % pour le quintile le plus pauvre.

Le risque n'est pas dans le principe, il est dans le séquençage. Trois précédents illustrent le danger d'un retrait mal calibré : en Égypte, les révisions successives des prix de l'énergie depuis 2016 ont nourri des pics d'inflation dépassant 30 % en glissement annuel ; au Nigeria, la suppression brutale de la subvention à l'essence en mai 2023 a fait plus que doubler le prix à la pompe en quelques semaines et alimenté une inflation alimentaire à deux chiffres persistante ; en Équateur, la tentative de suppression en octobre 2019 a été retirée sous la pression de deux semaines d'émeutes. À l'inverse, le Maroc a mené une sortie de la compensation énergétique entre 2013 et 2015 de façon progressive et séquencée, avec des filets sociaux ciblés en parallèle, sans déstabilisation sociale majeure. Sans mécanisme de compensation ciblée, transferts monétaires type filets sociaux, crédible et visible avant la mesure, le risque est celui d'une contestation qui déborde le seul dossier économique.

Le ministère des Finances a parallèlement annoncé un Plan de traitement de la dette du Sénégal (PTDS). Est-ce, selon vous, une bonne décision dans la situation actuelle des finances publiques ?

Avec une dette à 132 % du PIB fin 2024 selon le FMI, un service de la dette qui absorbe 25 francs sur chaque 100 francs de recettes selon le ministre Cheikh Diba, et un accès au marché international devenu prohibitif, l'inaction n'était plus une option. À titre de comparaison, la Zambie a fait défaut avec un ratio dette/PIB d'environ 120 % en 2020, la Zambie et le Ghana étaient tous deux sous la barre des 15 % de service de la dette sur recettes lorsqu'ils ont basculé en défaut désordonné. Le Sénégal se situe donc, sur cet indicateur, à un niveau d'alerte supérieur à celui qu'affichaient ces deux pays au moment où ils ont perdu l'accès au marché.

Ce qui rend la décision solide, c'est son caractère anticipé et volontaire. Le Sénégal engage ce traitement en parallèle du programme FMI, pas après un défaut de paiement. C'est une différence de nature avec les épisodes zambien (défaut en novembre 2020, demande de Cadre commun en janvier 2021, accord définitif avec les créanciers officiels seulement en octobre 2023, soit près de trois ans de procédure) ou tchadien (première demande en janvier 2021, accord final avec Glencore en novembre 2022, soit près de deux ans), où le traitement est intervenu après une crise de paiement ouverte, dans des conditions bien plus dégradées pour le pays débiteur, dévaluation du kwacha zambien de plus de 45 % face à l'euro pendant l'attente, pour ne citer que cet exemple.

Quels pourraient être les principaux avantages et les éventuels inconvénients d'un tel traitement de la dette pour le Sénégal ?

**Avantages **: allègement du service de la dette, marges budgétaires restaurées pour l'investissement et les secteurs sociaux, réduction du risque de défaut désordonné. Le précédent zambien donne un ordre de grandeur concret : les 6,3 milliards de dollars de dette bilatérale officielle ont été rééchelonnés sur 20 ans avec 3 ans de grâce, ce qui a mécaniquement libéré plusieurs centaines de millions de dollars de service annuel qui auraient dû être payés dans l'intervalle.

Inconvénients : la lenteur inhérente au Cadre commun du G20 (près de 3 ans pour la Zambie, près de 2 ans pour le Tchad, malgré un statut de « pays pilote » censé accélérer le processus), et la difficulté de coordination entre créanciers hétérogènes. Le cas tchadien est éclairant : le blocage n'est pas venu du Club de Paris, qui a signé dès juin 2021, mais du principal créancier privé, le négociant de matières premières Glencore, qui détenait alors le tiers de la dette extérieure du pays et a exigé près d'un an et demi de négociations supplémentaires avant de finaliser un accord en novembre 2022.

Le gouvernement entend recourir au Cadre commun du G20, dans une « version améliorée ». Concrètement, qu'est-ce que cela signifie et quelles pourraient être les implications pour le Sénégal ?

Le Cadre commun a été créé en novembre 2020 pour les pays à faible revenu éligibles à la DSSI, afin d'organiser une coordination structurée entre créanciers bilatéraux officiels, avec une clause de comparabilité de traitement censée s'étendre aux créanciers privés. Quatre pays y ont eu recours à ce jour : le Tchad, la Zambie, l'Éthiopie et le Ghana. Le bilan chiffré est sans appel sur la lenteur du dispositif d'origine : environ 22 mois pour le Tchad entre la demande et l'accord final avec l'ensemble des créanciers, environ 34 mois pour la Zambie, et l'Éthiopie, elle, n'a toujours pas finalisé d'accord définitif avec l'ensemble de ses créanciers plusieurs années après sa demande initiale de janvier 2021.

La « version améliorée » renvoie aux réformes que le G20 a engagées après ces échecs, formalisées notamment dans la note d'étape adoptée sous présidence brésilienne du G20 en 2024 : calendriers indicatifs resserrés, partage d'information précoce entre créanciers pour accélérer le diagnostic de soutenabilité, consultations parallèles plutôt que séquentielles avec les créanciers officiels et privés. L'enjeu pour le Sénégal est simple à énoncer : obtenir en mois ce que la Zambie a mis près de trois ans à obtenir. C'est un pari sur la capacité du G20 à corriger réellement les défauts structurels du mécanisme, un pari que ni le Tchad, ni la Zambie, ni l'Éthiopie n'ont eu la chance de faire, puisqu'ils ont tous été traités sous la version non réformée du dispositif.

L'État a décidé d'exclure du traitement la dette libellée en francs CFA. Quel objectif poursuit-il à travers ce choix ?

L'objectif est de préserver l'intégrité du marché régional UMOA-Titres, devenu la source de financement de premier plan de l'État sénégalais précisément parce que l'accès aux eurobonds s'est renchéri. Le marché UMOA-Titres a mobilisé, ces dernières années, plusieurs milliers de milliards de FCFA au bénéfice des huit États de l'UEMOA, le Sénégal figurant parmi les émetteurs les plus actifs. Toucher à la dette en FCFA, détenue par les banques, assurances et caisses de retraite de l'espace UEMOA, notamment les grandes banques régionales dont les bilans sont fortement exposés aux titres souverains sénégalais, ferait peser un risque systémique sur le système bancaire régional lui-même, à la fois créancier de l'État et pilier de la stabilité financière régionale.

Et pourquoi la dette libellée en devises étrangères est-elle davantage ciblée ?

La dette en devises est ciblée pour une raison symétrique et évidente : c'est elle qui pèse sur les réserves de change et la balance des paiements, elle qui a vu son coût de refinancement exploser sur les marchés internationaux, avec des spreads sur les eurobonds sénégalais qui se sont fortement écartés depuis la révélation du « misreporting », et c’est elle qui relève naturellement du périmètre du Cadre commun conçu pour les créanciers officiels et privés externes, sur le modèle de ce qui a été fait au Tchad, en Zambie, au Ghana et en Éthiopie, où, dans les quatre cas, la dette en monnaie locale est restée hors champ.

Le ministre des Finances insiste sur le fait que le PTDS ne constitue pas une restructuration de la dette. Partagez-vous cette lecture ? Quelle différence faut-il faire entre traitement, reprofilage, réaménagement et restructuration de la dette ?

Les quatre termes ne sont pas synonymes, et cette distinction n'est pas un exercice de style, elle a des conséquences juridiques et financières directes.

• Le réaménagement ou reprofilage modifie l'échéancier, allonge les maturités, diffère des paiements, sans réduire la valeur actuelle nette (VAN) pour le créancier. C'est un lissage, pas une perte. Le rééchelonnement de la dette bilatérale tchadienne en 2018, portant l'échéance à 2030 et ramenant le taux d'intérêt de 7,5 % à 2 %, est un exemple typique de réaménagement en substance, même s'il incluait déjà une réduction de charge d'intérêt significative.

• La restructuration, au sens retenu par les agences de notation et le FMI, implique une perte de VAN pour le créancier, par décote du principal, réduction de taux, ou rééchelonnement suffisamment défavorable pour constituer un défaut sélectif. Le cas ghanéen de 2023-2024 en est l'illustration nette : l'échange de dette intérieure a imposé aux porteurs d'obligations locales une décote significative, et S&P a classé le pays en défaut sélectif pendant la durée de l'opération, exactement le classement que la Zambie a également reçu et dont elle n'est sortie qu'en décembre 2025, cinq ans après son défaut initial.

• Le traitement de la dette est le terme générique qui englobe ces options sans préjuger laquelle sera retenue.

La lecture du ministre est juridiquement défendable tant que le périmètre, les créances concernées et les modalités ne sont pas arrêtés. Mais l'histoire récente du Cadre commun est sans exception : Zambie, Ghana, Éthiopie se sont tous conclus, ou sont en passe de se conclure, par une perte de VAN pour les créanciers, quel que soit le vocabulaire retenu au départ, à l'exception partielle du Tchad, où le traitement s'est rapproché davantage d'un réaménagement contingent que d'une décote pure, précisément parce que la hausse des prix du pétrole a permis d'éviter l'annulation de principal. La prudence sémantique du ministère a une justification légitime, éviter de déclencher des clauses de défaut croisé ou une dégradation immédiate de notation à l'annonce, mais elle ne doit pas être lue comme une garantie sur l'issue finale.

En engageant un processus de traitement de sa dette, le Sénégal prend-il un risque en matière de crédibilité financière ou cette démarche peut-elle contribuer à restaurer sa crédibilité ?

Le risque de court terme est réel et il faut le nommer : solliciter un traitement de dette, même volontaire et anticipé, est lu par les marchés comme un aveu de fragilité. Le précédent le plus instructif à cet égard n'est pas africain mais argentin : le défaut de 2001 et le refus initial de traiter avec certains fonds créanciers, les tristement célèbres « fonds vautours » menés par NML Capital, a débouché sur quinze ans de litiges devant les tribunaux new-yorkais, une saisie du navire-école argentin ARA Libertad au port d'Accra en 2012, et un accès aux marchés internationaux resté fermé jusqu'au règlement final de 2016. C'est l'exemple absolu du coût d'un traitement mal négocié ou trop tardif.

Le bénéfice de moyen terme est supérieur, à condition que le processus soit mené à son terme de façon ordonnée et transparente. La Zambie en fournit la preuve la plus récente : S&P a relevé sa notation à CCC+ en décembre 2025, avec 94 % de la dette en négociation désormais couverte par des accords conclus, un rétablissement salué comme l'étape la plus significative depuis le défaut de 2020. La comparaison pertinente n'est donc pas entre traiter la dette et ne rien faire, cette dernière option n'est plus disponible au niveau d'endettement actuel du Sénégal, elle est entre un traitement négocié en amont, ce que fait le Sénégal, et un traitement contraint après un défaut, systématiquement plus coûteux et plus dommageable pour la réputation à long terme, comme l'illustrent aussi bien l'Argentine que le cas plus récent du Sri Lanka, en défaut depuis 2022 et toujours engagé dans des négociations complexes avec ses créanciers obligataires.

Question 11. Au final, quel doit être l'objectif essentiel de ce Plan de traitement de la dette ? S'agit-il avant tout de réduire le stock de dette, de diminuer le service de la dette, de restaurer les marges budgétaires de l'État ou de retrouver une trajectoire d'endettement soutenable ?

Les quatre objectifs cités ne sont pas concurrents, ils sont séquentiels, et les confondre serait une erreur d'analyse.

L'objectif immédiat est la réduction du service de la dette : c'est le levier le plus direct pour dégager des marges budgétaires à court terme. La réduction du stock n'est pas l'objectif premier, un reprofilage peut améliorer la soutenabilité sans réduire le montant nominal dû, exactement le schéma appliqué au Tchad en 2022, où le traitement a porté sur le calendrier et la protection contre la volatilité pétrolière plutôt que sur une annulation de principal.

L'objectif final, celui qui doit mesurer le succès du PTDS dans deux ou trois ans, est la restauration d'une trajectoire d'endettement soutenable : une dette rapportée au PIB qui se stabilise puis décroît, un service de la dette ramené sous les seuils standards de soutenabilité que le FMI retient généralement pour les pays à revenu intermédiaire, de l'ordre de 15 à 20 % des recettes budgétaires contre 25 % actuellement pour le Sénégal, et un retour durable sur les marchés à des conditions normales, à l'image de ce que la Côte d'Ivoire a réussi à reconstruire après sa propre restructuration de 2010-2012 sous Club de Paris et Club de Londres, aujourd'hui redevenue un émetteur de référence en Afrique subsaharienne. La réduction du service de la dette et la restauration des marges budgétaires sont les moyens. La soutenabilité retrouvée est la fin, et c'est à cette aune, et à aucune autre, que le PTDS doit être jugé.

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