Cinq réformes emblématiques pour renforcer la discipline budgétaire, la transparence et la confiance publique

Monsieur le Président,

Je vous souhaite plein succès et la guidance divine dans l’exercice des immenses responsabilités que le peuple sénégalais vous a confiées.

Le Fonds monétaire international (FMI) a annoncé être parvenu à un accord au niveau des services avec votre administration sur un projet d’accord de prêt d’environ 2,2 milliards de dollars US au titre de sa facilité élargie de crédit. Pourtant, depuis 1979, le Sénégal a conclu 20 accords de prêt avec le FMI, ainsi que deux prêts d’urgence, sans réussir à asseoir une croissance inclusive qui profite à la majorité de sa population.

Je doute donc qu’un nouvel accord avec le FMI suffise, à lui seul, à bâtir une prospérité largement partagée. Pour réussir, le Sénégal doit s’attaquer à deux causes profondes qui expliquent pourquoi les accords passés n’ont pas donné de résultats durables et pourquoi le pays traverse ses difficultés économiques actuelles.

DEUX CAUSES PROFONDES

La première est la recherche de rente — une pratique où des personnes bien introduites utilisent les règles publiques et le pouvoir de l’État pour leur enrichissement personnel plutôt que pour créer de la valeur économique réelle. Au Sénégal, comme dans de nombreux pays en développement, certains initiés utilisent les institutions publiques à des fins privées. Ils s’opposent également aux réformes utiles à l’ensemble des citoyens dès lors que celles-ci menacent leurs privilèges personnels.

Ce n’est pas une simple opinion. Lors de sa revue régulière de l’économie sénégalaise en 2016, le FMI a plusieurs fois désigné la recherche de rente comme un obstacle aux réformes et à la transparence. Il a souligné que 11 réformes prioritaires, pourtant convenues en mars 2016 par le Premier ministre et les ministres clés, avaient été « bloquées par des intérêts enracinés difficiles à surmonter ».

La seconde est que le Sénégal n’a pas une vue complète de sa propre situation financière. Chaque famille et chaque entreprise a besoin de savoir ce qu’elle possède (ses actifs) et ce qu’elle doit (ses dettes). La différence entre les deux constitue sa valeur nette (son patrimoine net). L’État sénégalais ne dispose pas encore d’une image complète et fiable de son propre patrimoine net.

En 2018, dans une évaluation indépendante de la transparence des finances publiques du Sénégal, le FMI indiquait que les pratiques comptables du pays « ne permettent pas d’établir le patrimoine net du gouvernement ». Des pans entiers des biens, des ressources et des engagements financiers de l’État étaient totalement absents des rapports officiels. En septembre 2026, lors d’un examen des statistiques économiques sénégalaises, le FMI a de nouveau relevé l’absence de bilans de l’État — montrant ce que l’État possède, ce qu’il doit et sa situation nette — comme une grave vulnérabilité.

Cette lacune persiste malgré la capacité administrative du Sénégal et de longues années d’appui extérieur substantiel. La Banque mondiale a engagé à elle seule 45 millions de dollars US dans un projet de gestion des finances publiques mené de 2011 à 2019, dont les évaluateurs indépendants de la Banque elle-même ont jugé les résultats « modérément insatisfaisants ». Cet appui s’ajoutait à celui du FMI, de l’Union européenne, de la Banque africaine de développement et de la France. En juin 2025, la Banque mondiale a approuvé un nouveau financement de 115 millions de dollars US pour soutenir les réformes budgétaires et renforcer la gestion des finances publiques.

La recherche de rente prospère lorsque les finances publiques sont opaques. Cette combinaison engendre des exonérations fiscales discrétionnaires au profit de quelques-uns, des marchés publics surfacturés, des détournements de ressources publiques et des règles particulières qui protègent de la concurrence les entreprises bien introduites. Ce sont les citoyens ordinaires, en premier lieu les plus vulnérables, qui en paient le prix par un coût de la vie plus lourd, des services publics dégradés et une baisse de leur niveau de vie.

UNE CRISE EST UNE OPPORTUNITÉ

Les crises permettent parfois d’adopter des réformes qui seraient autrement politiquement inacceptables. L’expérience de la Grèce après sa crise de la dette en est une illustration. Les réformes ont été douloureuses et les coûts sociaux très lourds. Mais des changements structurels durables dans la gestion budgétaire ont permis au pays de retrouver sa stabilité et sa crédibilité.

La leçon n’est pas que le Sénégal doive copier la Grèce. Les deux pays ont des économies et des institutions différentes. La leçon est qu’une crise ouvre une occasion rare de régler des problèmes que l’on a laissés persister bien trop longtemps.

Le Sénégal fait face aujourd’hui à de nombreuses urgences, de la réforme de l’administration à la mobilisation des recettes intérieures, en passant par l’emploi des jeunes. Pourtant, sans maîtriser les fondamentaux de la gestion de l’argent public, tous les autres plans sectoriels caleront.

Cette lettre porte sur cinq réformes emblématiques qui marqueraient, aux yeux du peuple sénégalais, une rupture nette et décisive avec les anciennes pratiques. Ensemble, elles poseront les fondations de la visibilité budgétaire, de la transparence et de l’intégrité.

1. METTRE FIN AUX EXONÉRATIONS FISCALES INJUSTIFIÉES

Depuis plus d’une décennie, le FMI s’inquiète de l’ampleur des exonérations fiscales, mais le problème persiste — y compris lors de la revue de 2023, où il demandait encore leur réduction. Selon les années et les estimations retenues, ces exonérations ont coûté au Sénégal entre 5,3 % et 7,8 % du PIB. C’est un manque à gagner nettement supérieur à celui constaté chez des pays voisins comme la Côte d’Ivoire ou le Mali.

Selon les chiffres officiels cités par la Cour des comptes en février 2025, le coût des exonérations fiscales est passé de 750,3 milliards de FCFA en 2019 à 952,7 milliards de FCFA en 2021. L’administration fiscale n’a pas produit de chiffres comparables pour 2022 et 2023.

Chaque franc accordé à travers une exonération injustifiée est un franc que le contribuable ordinaire doit compenser, ou un franc en moins pour les routes, les écoles, les hôpitaux et les services publics de base du Sénégal.

Je recommande la création d’une commission indépendante chargée d’examiner toutes les exonérations fiscales existantes et de rendre publics leurs bénéficiaires. Elle devra préconiser l’annulation immédiate de toute exonération qui ne produit pas de retombées économiques ou sociales claires et mesurables pour le pays. Lorsqu’une exonération est maintenue, le gouvernement doit en expliquer publiquement les motifs. Toute nouvelle exonération devrait expirer automatiquement au terme d’une période déterminée, par exemple cinq ans, sauf renouvellement par une loi spécifique votée par l’Assemblée nationale.

2. RÉVISER LES DROITS DE DOUANE ET LES RÉGLEMENTATIONS QUI PROTÈGENT UNE MINORITÉ

Les droits de douane et les réglementations peuvent servir des objectifs publics légitimes, comme la protection de la santé, de la sécurité et des intérêts stratégiques nationaux. Mais ils peuvent aussi servir à mettre des entreprises politiquement connectées à l’abri d’une concurrence loyale. Dans ce cas, les consommateurs paient des prix excessifs et le coût de l’activité augmente dans toute l’économie, ce qui décourage les nouveaux investissements, nationaux comme étrangers.

Comme le soulignait l’économiste Adam Smith :

« Il est rare que des gens du même métier se rassemblent, fût-ce pour se divertir, sans que la conversation finisse par une conspiration contre le public ou par quelque machination pour augmenter les prix. »

Une commission indépendante doit réexaminer les droits de douane et les réglementations des affaires afin d’évaluer leur impact réel sur les consommateurs, la concurrence et le climat de l’investissement. La question centrale doit être simple : cette mesure protège-t-elle un intérêt public réel, ou sert-elle simplement à préserver les marges bénéficiaires de quelques privilégiés ?

Cette commission doit vous remettre directement son rapport, Monsieur le Président, avec des recommandations opérationnelles sur les mesures à maintenir, à modifier ou à supprimer. Chaque droit de douane et chaque réglementation doit être transparent, justifié, proportionné et conçu pour servir le peuple sénégalais plutôt que des intérêts privés enracinés.

3. RENDRE CHAQUE MARCHÉ PUBLIC TRAÇABLE

La corruption et les déperditions dans la commande publique représentent le plus grand risque budgétaire pour un État. Au Sénégal, la commande publique représente 15 à 20 % du PIB, selon la Banque mondiale. Dans Best Things First, Bjørn Lomborg montre que la transition vers une passation électronique et transparente des marchés publics est l’un des investissements les plus rentables qu’un gouvernement puisse faire : il estime que chaque dollar dépensé pour numériser la commande publique rapporte 38 dollars d’économies et d’avantages économiques.

Le Sénégal dispose d’un code des marchés publics moderne, d’un régulateur et d’un portail des marchés publics. Pourtant, en juin 2025, dans le document d’évaluation de son programme de 115 millions de dollars US, la Banque mondiale relevait que des montants importants sont encore attribués par entente directe (de gré à gré, c’est-à-dire sans mise en concurrence ouverte) et que la publication des données sur la commande publique reste limitée. Elle constatait aussi que le système électronique de passation des marchés ne permet pas une procédure numérique de bout en bout et n’est pas relié de façon sécurisée aux systèmes du budget, de la comptabilité et des paiements, ce qui, avertissait la Banque, « limite la traçabilité de la dépense publique ».

Un marché public peut être visible au moment de son avis d’appel d’offres, mais ses avenants, ses dépassements de coûts et ses décaissements finaux restent souvent cachés. Cette opacité ouvre la porte au gaspillage, au favoritisme et à la corruption.

Le Sénégal doit mettre en place un système de passation électronique des marchés entièrement intégré, de bout en bout. Chaque contrat public doit recevoir un numéro d’identification unique qui le suit en continu, de l’inscription initiale au budget jusqu’au paiement bancaire final. Les avis d’appel d’offres, les attributions, les avenants, les étapes d’exécution, les coûts définitifs et les paiements effectifs doivent être publiés en ligne dans un format ouvert, où chacun peut faire des recherches.

La règle opérationnelle doit être intangible : aucun paiement sans une trace numérique complète.

La mise en ligne de la commande publique ne fera pas disparaître la corruption du jour au lendemain, mais rendre visibles chaque décision administrative, chaque avenant et chaque paiement permettra de repérer plus facilement les irrégularités et les rendra beaucoup plus difficiles à dissimuler. L’achèvement de ce système doit être une priorité urgente.

4. BÂTIR L’INFRASTRUCTURE DE LA VISIBILITÉ BUDGÉTAIRE

Le Sénégal ne peut pas gérer ce qu’il ne peut pas voir. Les systèmes de gestion des finances publiques du Sénégal doivent être achevés et unifiés.

Cela exige deux étapes essentielles :

• Un Compte unique du Trésor (CUT) pleinement opérationnel : il regroupe l’ensemble des comptes bancaires de l’État dans une structure unique afin de donner à l’État la maîtrise immédiate de sa trésorerie. Promis pour fin 2017 selon la revue du FMI de cette année-là, il restait inachevé lors de la revue du programme par le FMI en 2023.

• Un bilan complet de l’État : le gouvernement doit établir un état fidèle de sa situation nette, conforme aux normes comptables internationales du secteur public (IPSAS). Les citoyens comme les décideurs doivent pouvoir voir ce que l’État possède, ce qu’il doit et comment sa situation financière évolue au fil du temps.

La tâche ne sera pas simple, car une plus grande transparence suscite naturellement des résistances chez ceux qui profitent des systèmes informels. Pourtant, une visibilité complète apporte trois bénéfices majeurs :

• Elle fournit un inventaire exact de l’ensemble des actifs et des passifs de l’État, y compris les terrains publics, les bâtiments administratifs, les gisements de ressources naturelles et les engagements de retraite à long terme.

• Soutenue par une politique budgétaire crédible et des comptes fiables, elle réduit l’incertitude financière, renforce la confiance des investisseurs et abaisse, au fil du temps, le coût des emprunts de l’État.

• Elle rend beaucoup plus difficile le détournement des recettes et du patrimoine de l’État à des fins privées.

Ce ne sont pas de simples détails comptables. C’est l’infrastructure de base indispensable pour gérer les ressources publiques de manière responsable.

5. CRÉER DES INSTITUTIONS QUI FREINENT LE COURT-TERMISME

Tout gouvernement subit des pressions politiques pour engager immédiatement des dépenses de fonctionnement courant, des subventions et des programmes de court terme, laissant aux générations futures la charge de rembourser la dette. Lorsque les ajustements budgétaires finissent inévitablement par s’imposer, ce sont les citoyens les plus vulnérables qui en souffrent le plus.

Figure 1. Déficit budgétaire du Sénégal et plafond de 3 % de l’UEMOA. Source : FMI, Perspectives de l’économie mondiale, avril 2026.

Les propres données budgétaires du Sénégal illustrent l’ampleur de cette pression (figure 1). Entre 2015 et 2024, le déficit budgétaire n’a respecté le plafond de l’UEMOA de 3 % du PIB qu’une seule année (2017). En 2019, le déficit a atteint près de 14 % du PIB, soit plus de quatre fois ce plafond. Même si l’UEMOA a suspendu ce plafond en avril 2020 en raison de la pandémie, la persistance de déficits élevés montre pourquoi le Sénégal a un besoin urgent d’institutions durables pour ancrer la discipline budgétaire. Les pays développés s’appuient sur des institutions de ce type, comme les banques centrales indépendantes et les autorités indépendantes créées par la loi, pour contenir les pressions politiques de court terme.

Je propose trois mécanismes : les deux premiers établis par la loi, le troisième par une révision constitutionnelle.

Une commission indépendante d’évaluation des projets (créée par la loi). Les grands projets d’infrastructure peuvent transformer une économie, mais sans sélection rigoureuse, ils deviennent facilement sources de surcoûts, de rentes indues et de gaspillage. Dans sa revue de 2018, le FMI a conduit une évaluation de la gestion des investissements publics (PIMA) et relevé des faiblesses persistantes dans la façon dont le Sénégal prépare, sélectionne et exécute ses projets d’investissement public.

Le Sénégal devrait créer une commission indépendante d’experts économiques et techniques qualifiés chargée d’évaluer les grands projets avant leur inscription au budget de l’État. Sa mission serait de déterminer si les bénéfices socioéconomiques attendus d’un projet dépassent réellement son coût global sur l’ensemble de son cycle de vie, y compris les dépenses d’entretien et d’exploitation à long terme. La Corée du Sud en offre une illustration utile. Depuis 1999, les grands projets au-delà d’un certain montant doivent y passer une étude de préfaisabilité réalisée par le Korea Development Institute, un institut public de recherche indépendant des ministères dépensiers, avant de pouvoir être inscrits au budget ; le ministère des Finances conserve la décision finale. La Norvège suit une approche similaire. Le Sénégal peut adapter ces exemples à son propre cadre juridique.

Cette commission devra :

– Évaluer chaque grand projet d’investissement avant que l’Assemblée nationale ne vote son financement.

– Publier ses conclusions, ses analyses coûts-bénéfices et les hypothèses sur lesquelles elle s’appuie.

– Identifier les investissements prioritaires dont les retombées économiques et sociales sont vérifiées.

– Publier chaque année un audit indépendant sur l’intégrité du système de commande publique.

– Réaliser des audits après achèvement sur une sélection de projets, en comparant les coûts et les réalisations effectifs à ce qui avait été initialement approuvé.

Le gouvernement conserverait le pouvoir souverain d’approuver les projets, mais lorsqu’il passe outre l’avis de la commission, il doit en rendre publics les motifs.

Un Office indépendant de responsabilité budgétaire (créé par la loi). Cet office produirait des évaluations indépendantes de la situation des finances publiques, des perspectives budgétaires à moyen terme, de la soutenabilité de la dette et de la crédibilité des prévisions de recettes du gouvernement. Il offrirait aux citoyens et aux députés un second avis objectif et non partisan.

L’Office for Budget Responsibility du Royaume-Uni en est un exemple clair. En 2022, lorsque le gouvernement britannique a annoncé d’importantes baisses d’impôts non financées sans prévision indépendante de son office budgétaire, les marchés financiers ont vivement réagi, contraignant la banque centrale à intervenir en urgence. Quelques semaines plus tard, la Première ministre Liz Truss démissionnait après seulement 45 jours au pouvoir, démonstration claire du poids qu’un office budgétaire indépendant exerce sur la discipline budgétaire. Le Sénégal n’a pas besoin de reproduire le modèle britannique, mais le principe est clair : la politique budgétaire gagne en crédibilité lorsque ses hypothèses sont vérifiées de manière indépendante.

Cet office évaluerait les prévisions économiques et la soutenabilité budgétaire dans une perspective prospective, en complément — et non en remplacement — de la Cour des comptes, dont le rôle de contrôle a posteriori demeure indispensable.

Une règle budgétaire constitutionnelle. Sur la durée d’un mandat présidentiel, les dépenses courantes de fonctionnement (comme les frais de fonctionnement de l’administration et les salaires du secteur public) doivent être intégralement financées par les recettes intérieures, et non par l’emprunt. L’emprunt de l’État doit être strictement réservé aux investissements dont le rendement social dépasse de manière démontrée leur coût total. C’est ce qu’on appelle la « règle d’or » : l’État peut emprunter pour bâtir l’avenir, mais pas pour payer ses dépenses courantes.

Cette règle d’or doit être inscrite dans la Constitution, précisément pour qu’il soit difficile de la modifier. Comme l’écrit Ngozi Okonjo-Iweala, aujourd’hui directrice générale de l’Organisation mondiale du commerce et deux fois ministre des Finances du Nigeria, dans Fighting Corruption Is Dangerous : « Pour être durables, les bonnes pratiques budgétaires devront peut-être être inscrites dans la Constitution. » Pour qu’une telle règle tienne, une loi organique (une loi spéciale placée juste en dessous de la Constitution) doit préciser clairement ce qui relève des dépenses de fonctionnement et ce qui relève des dépenses d’investissement. À défaut, des dépenses ordinaires peuvent simplement être reclassées pour contourner la règle. Même une dépense familière peut se lire des deux façons : le salaire d’un enseignant est-il une dépense de fonctionnement ou un investissement dans le capital humain ?

Surtout, la disposition constitutionnelle doit prévoir des clauses dérogatoires strictement définies pour les situations d’urgence nationale exceptionnelles — catastrophes naturelles, pandémies ou chocs économiques graves. Cela garantit une discipline budgétaire durable tout au long des cycles politiques normaux, sans restreindre la capacité de l’exécutif à réagir de manière décisive face à une véritable crise nationale.

Pour préserver leur intégrité et la confiance du public, les membres de la Commission d’évaluation des projets et de l’Office de responsabilité budgétaire doivent être nommés exclusivement sur la base de compétences professionnelles avérées. Ils doivent bénéficier de mandats fixes et échelonnés, afin qu’aucune administration ne les nomme tous en même temps, être protégés par la loi contre toute révocation sans juste motif, et être soumis à des règles rigoureuses en matière de conflits d’intérêts.

PILOTAGE ET SUIVI DEPUIS LA PRÉSIDENCE

Aucune de ces réformes n’aboutira sans un pilotage direct et soutenu de la Présidence de la République. Je recommande donc la création, au sein de votre cabinet, d’une petite cellule de suivi de la mise en œuvre (Delivery Unit), dirigée par un haut responsable et exclusivement consacrée à l’exécution de ces réformes prioritaires.

Cette cellule ne doit pas faire double emploi avec les ministères. Son rôle sera de suivre l’avancement, d’identifier les blocages administratifs, de réunir les services concernés et de vous rendre compte directement sur la base d’objectifs de résultats mesurables.

L’ancien Premier ministre britannique Tony Blair s’était appuyé sur une cellule dédiée pour maintenir le cap sur les priorités gouvernementales transversales. Le Sénégal peut adapter ce modèle à sa propre culture administrative, y compris par une coopération technique avec des institutions expérimentées dans ces méthodes, comme le Tony Blair Institute.

La cellule devrait organiser des réunions mensuelles de suivi, présidées par vous, afin de suivre ces réformes aux côtés de vos priorités essentielles. Ces séances donneront aux ministres et aux directeurs généraux un cadre régulier pour montrer ce qui a été accompli, expliquer ce qui reste bloqué et obtenir les arbitrages nécessaires pour débloquer les dossiers. Comme l’a observé Lou Gerstner, qui a sauvé IBM d’un quasi-effondrement dans les années 1990, dans ses mémoires Who Says Elephants Can’t Dance? : « Les gens ne font pas ce que vous attendez d’eux, mais ce que vous contrôlez. »

Ce travail de mise en œuvre fait rarement les gros titres, mais il est indispensable. Les réformes n’échouent pas faute de bonnes intentions ; elles échouent parce que la mise en œuvre faiblit et que les intérêts enracinés résistent discrètement au changement. Seule une attention présidentielle soutenue constitue un contrepoids assez puissant pour vaincre cette inertie.

CONCLUSION

Le Sénégal possède de profonds atouts nationaux : la cohésion sociale, une culture durable du dialogue démocratique, une histoire de transitions politiques pacifiques et sa capacité administrative.

Il n’y a rien de défaillant au Sénégal qui ne puisse être réparé par ce qui fonctionne bien au Sénégal.

Ce qu’il faut aujourd’hui, c’est une vision claire, la volonté politique de lever les obstacles à une prospérité largement partagée, et ce que Justin Yifu Lin, ancien économiste en chef de la Banque mondiale, appelle l’avantage du retardataire : copier, adapter et mettre en œuvre les politiques que d’autres ont utilisées pour résoudre des problèmes similaires.

Les cinq réformes emblématiques proposées dans cette lettre se renforcent mutuellement. Ensemble, elles ancreraient une discipline budgétaire structurelle, rétabliraient la transparence dans la gestion publique, réduiraient les occasions de gaspillage et de rente, et réorienteraient les ressources publiques vers des investissements productifs qui élargissent l’avenir économique du Sénégal.

Monsieur le Président, ce que l’on ne voit pas, on ne peut pas le gérer. Ces réformes permettront au Sénégal de voir clairement ses finances publiques — et de les gouverner pour le bien durable de tous ses citoyens.

Aboubakr Kaira Barry, CFA, ancien directeur des finances de la Banque islamique de développement, directeur général de Results Associates et président du conseil d’administration de Omou Financial Literacy Center, Bethesda (Maryland), États-Unis