Faut-il repenser le modèle des sociétés publiques au Sénégal? (Par Cheih NDIAYE)

Le modèle des sociétés publiques qui évoluent dans le secteur marchand au Sénégal traverse une crise structurelle profonde. Il souffre d’un décalage flagrant entre des règles de gestion publique ultra-rigides et les exigences de réactivité d’un marché ouvert à la concurrence.

Pour comprendre les racines de cette vulnérabilité, il convient de rappeler que ces structures ont été historiquement conçues comme des instruments de souveraineté économique et de régulation sociale. Cependant, qu’il s’agisse de sociétés nationales ou de sociétés à participation publique majoritaire, ces entreprises affichent aujourd’hui leurs limites face à la concurrence.

Cette situation est d’autant plus préoccupante qu’elles sont directement confrontées à des acteurs privés agiles et affranchis des lourdeurs bureaucratiques. En conséquence, de nombreuses entités publiques sénégalaises accumulent des déficits chroniques, se transformant ainsi en fardeaux financiers pour le budget de l’État. Dès lors, l’heure n’est plus aux demi-mesures : le statu quo menace directement nos équilibres macroéconomiques.

L’illustration la plus marquante de cette incapacité à s’adapter à un marché désormais ouvert se trouve au sein du Groupe La Poste. Autrefois en situation de monopole sur le courrier, l’institution est aujourd’hui totalement dépassée par la libéralisation du secteur et elle subit de plein fouet la concurrence agressive des start-ups de livraison, des services de messagerie privés et du transfert d’argent mobile (FINTECH). Incapable de rivaliser avec la flexibilité de ces nouveaux acteurs, La Poste a vu son chiffre d’affaires s’effondrer de 26 % sur la dernière décennie. Selon son directeur général Maguette KANE, qui s’exprimait à l’occasion de la Journée mondiale de la Poste célébrée ce 9 octobre, cette perte massive de parts de marché a généré des pertes cumulées supérieures à 100 milliards de FCFA et des capitaux propres négatifs d’environ 156 milliards de FCFA à fin 2024, nécessitant une recapitalisation à hauteur de 163 milliards de francs CFA. Selon l’APS qui a repris les propos du directeur général, le besoin de recapitalisation est réparti entre 146 milliards pour la maison mère (la SN La Poste) et le reste pour ses filiales, à savoir 14 milliards pour POSTEFINANCES et 3 milliards pour EMS Sénégal.

À l’instar du secteur postal, le domaine des transports et plus particulièrement la situation de Dakar Dem Dikk (3D) reflète le choc frontal entre une gestion publique bureaucratique et un secteur des transports urbains et interurbains hyperconcurrentiel, dominé par des opérateurs privés artisanaux et de nouvelles lignes modernes plus agiles. Face à des minibus, des taxis collectifs et des transporteurs privés capables d’ajuster instantanément leurs offres, Dakar Dem Dikk souffre de coûts fixes insupportables. Alors que le constat empirique met souvent en lumière les déséquilibres journaliers du seul réseau urbain (10 millions de FCFA de recettes face à 42 millions de FCFA de charges), l’analyse consolidée par la Cour des comptes sur la période 2017-2020 dévoile une réalité financière structurelle d’une tout autre échelle. En moyenne annuelle sur ces quatre exercices, la société a généré 19,31 milliards de FCFA de produits d’exploitation, tandis que ses charges d’exploitation moyennes s’élevaient à 29,90 milliards de FCFA. Cette incapacité chronique à maîtriser la structure des coûts d’exploitation se traduit par un déficit d’exploitation annuel moyen de 10,61 milliards de FCFA, scellant un trou cumulé de plus de 42,45 milliards de FCFA en seulement quatre ans. Cette absence de maîtrise des charges opérationnelles brise l’équilibre financier de l’entreprise et constitue désormais un risque réel et immédiat pour la continuité de l’exploitation de Dakar Dem Dikk. Selon le Document de Programmation Budgétaire et Économique Pluriannuel (DPBEP) 2027-2029 du Sénégal, la situation financière à fin 2024 dévoile des fonds propres négatifs à plus de 68 milliards de FCFA pour un capital social de 1,5 milliard de FCFA.

Cette crise chronique des transports de surface trouve un écho encore plus retentissant dans le secteur aérien, où le pavillon national Air Sénégal incarne parfaitement l’échec d’une entreprise publique projetée sans protection sur le marché ultra-compétitif et mondialisé du transport aérien. Incapable de faire face à la concurrence internationale, la compagnie a accumulé, selon Sika Finance qui cite le DPBEP 2027-2029, des pertes estimées entre 139 et 149 milliards de francs CFA pour les seuls exercices 2022 et 2023. Soumise à la rivalité féroce des grands pavillons étrangers et des acteurs du low-cost, la structure a manqué de la réactivité managériale et logistique nécessaire pour survivre. Faute de rentabilité face à des rivaux privés mieux structurés, elle a été contrainte de suspendre ses liaisons clés vers l’Afrique centrale et de réduire la voilure sur l’Europe. Sa dépendance totale vis-à-vis des perfusions financières de l’État et de la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) prouve qu’en l’absence de réformes commerciales profondes, les outils publics ne font pas le poids face aux règles impitoyables du ciel ouvert.

Le choc des règles du jeu : Rigidité administrative vs Agilité commerciale

Face à ce constat alarmant, qui dépasse le simple cadre sectoriel, une question fondamentale se pose : Pourquoi nos entreprises publiques peinent-elles tant à rivaliser avec le secteur privé ? Le cœur du problème ne vient pas d’un manque de compétences, mais d’une asymétrie totale des règles du jeu. D’un côté, le privé avance avec l’agilité d’un sprinteur ; de l’autre, les sociétés nationales doivent composer avec de lourdes chaînes administratives, juridiques et managériales.

Cet état de fait découle d’un héritage historique lourd. Pendant plus de trente ans, le secteur parapublic sénégalais est resté figé sous le régime de la loi n° 90-07 du 26 juin 1990. Un texte pensé historiquement pour le contrôle a priori, la surveillance et la méfiance, plutôt que pour la performance économique pure.

Cependant, face à l’urgence de la mondialisation et de la compétitivité, l’État a dû revoir sa copie. L’adoption de la nouvelle loi d’orientation n° 2022-08 du 19 avril 2022 a marqué un tournant. L’ambition de cette réforme ? Moderniser la gouvernance de l’actionnariat de l’État en introduisant des contrats de performance et en facilitant la création de filiales pour redonner du muscle commercial aux entreprises publiques. Pourtant, sur le terrain, le quotidien de nos champions nationaux reste un parcours du combattant. Trois freins majeurs bloquent encore la machine.

Le premier de ces obstacles réside dans la lourdeur du Code des marchés publics, véritable frein d’urgence opérationnelle. Dans le privé, une opportunité d’affaires se concrétise en un claquement de doigts. Un contrat de fourniture stratégique ou l’achat d’un nouvel équipement peut être négocié et conclu de gré à gré en 48 heures. Pour une société publique, le scénario est radicalement différent. Soumise au Code des marchés publics (sous l’œil vigilant de l’ARCOP et de la DCMP), elle doit enchaîner des procédures d’appel d’offres longues, formalisées et hautement bureaucratiques. Ce carcan réglementaire est d’autant plus pénalisant qu’il se heurte à un mal profond : l’absence chronique d’une véritable culture de planification au sein de nos sociétés publiques. Faute d’anticiper leurs besoins à travers des plans de passation de marchés réalistes et rigoureusement exécutés, ces entreprises se retrouvent constamment à gérer l’urgence. La lourdeur administrative s’allie alors à l’imprévision interne. Résultat : des processus d’approbation qui prennent plusieurs mois, faisant régulièrement passer les meilleures opportunités sous le nez de l’entreprise.

Le deuxième handicap majeur tient à la double tutelle, une configuration complexe où deux pilotes tiennent le même volant. Gérer une entreprise publique au Sénégal, c’est en effet devoir répondre à deux patrons à la fois. Ce principe engendre un circuit de validation particulièrement lourd et contraignant. D’une part, la tutelle technique (assurée par le ministère sectoriel) valide la conformité des orientations stratégiques et des choix techniques. D’autre part, la tutelle financière (exercée par le Ministère de l’Économie, des Finances et du Plan via la Direction du Secteur Parapublic) verrouille les budgets, le niveau d’endettement et les comptes. Cette bureaucratie à double niveau ralentit les investissements cruciaux et les partenariats stratégiques, qui se trouvent trop souvent pris en otage par des arbitrages politiques ou budgétaires centralisés.

Le troisième et dernier frein structurel repose sur des ressources humaines beaucoup trop rigides pour attirer les talents. Une entreprise ne vaut finalement que par les talents qui la composent. Mais là où le privé peut dégainer des packages salariaux attractifs et des bonus à la performance pour attirer les meilleurs profils, les sociétés du secteur parapublic se retrouvent pieds et poings liés par des grilles indiciaires obsolètes et des statuts du personnel d’une extrême rigidité. L’avancement des agents y est encore trop souvent dicté par l’ancienneté plutôt que par le mérite ou l’atteinte d’objectifs quantifiables. Cette absence de flexibilité managériale annihile toute culture de l’émulation interne et décourage les hauts potentiels, qui préfèrent se tourner vers le secteur privé ou les organisations internationales. De surcroît, les procédures de licenciement ou de restructuration interne y sont si complexes qu’elles transforment la masse salariale en une charge fixe quasi impossible à ajuster en période de crise économique. Le gel des recrutements, souvent imposé de manière globale en attendant la réalisation de bilans de compétences approfondis, aggrave cette situation en privant temporairement les structures des compétences techniques pointues indispensables à leur modernisation digitale et opérationnelle. En définitive, sans une refonte en profondeur du cadre statutaire des agents pour y insuffler les principes de la gestion axée sur les résultats (GAR), l’introduction de nouveaux textes législatifs ne suffira pas à combler le fossé d’attractivité qui sépare le parapublic du secteur privé.

Le gouffre financier du statu quo : ce que coûtent nos illusions

Au-delà de ces rigidités administratives et opérationnelles, maintenir artificiellement en vie des structures inadaptées à la compétition n’est plus seulement un choix politique discutable : c’est une hérésie budgétaire. Les chiffres récents du projet de loi de finances rectificative (PLFR) 2026 sonnent comme un violent rappel à la réalité, mettant en lumière le coût abyssal de nos illusions.

Le secteur postal, incarné par le groupe La Poste (SN La Poste), constitue l’exemple le plus frappant de cette politique visant à maintenir artificiellement des grilles tarifaires figées et des organisations dépassées au sein d’un service public pourtant essentiel. Totalement submergée par la baisse structurelle du courrier traditionnel et plombée par une explosion incontrôlée de sa masse salariale (en hausse de 40 % selon le diagnostic présenté lors du Conseil interministériel du 1e septembre 2025 sur La Poste), l’entreprise a accumulé un passif colossal présenté plus haut. Pour éviter l’arrêt total des services, le Trésor public a dû se substituer à l’opérateur en prenant directement en charge ses salaires. En effet, la crise systémique qui ébranle le groupe La Poste est exacerbée par une dérive financière majeure liée à l’utilisation détournée des subventions étatiques. En effet, sur les 18 milliards de FCFA injectés annuellement par l’État pour soutenir l’entreprise, une enveloppe théorique de 12 milliards de FCFA devrait être strictement allouée à la rémunération du service public (RSP). Toutefois, l’analyse des flux révèle que ces fonds sont entièrement absorbés par la couverture immédiate de la masse salariale. Cette défaillance structurelle oblige le Trésor public à intervenir en urgence pour compléter ces montants afin d’assurer le paiement direct des salaires des agents tout en actant des remises gracieuses de dettes fiscales et sociales s’élevant à plus de 8 milliards de FCFA. Ce mécanisme de perfusion financière permanente met en exergue l’incapacité de l’exploitant historique à générer des ressources propres suffisantes et confirme la nécessité impérieuse de restructurer d’urgence le modèle économique pour restaurer sa viabilité.

Face à cette urgence, des progrès institutionnels importants ont récemment été enregistrés pour restructurer l’entreprise, débouchant sur l’adoption et l’approbation de nouveaux statuts par le Conseil d’administration et l’Assemblée générale extraordinaire. Ce processus a également ouvert la voie à une recapitalisation cruciale portant le capital social de l’entreprise à 6 milliards de FCFA et les capitaux propres à 6,02 milliards de FCFA si nous nous référons au DPBEP 2027-2029. Loin d’une nouvelle injection de fonds frais, cette opération technique est réalisée à travers un mécanisme de croisement des dettes entre la SN La Poste et l’État du Sénégal. À ce stade, il ne reste plus désormais que la prise formelle de l’acte de recapitalisation pour acter cette compensation de créances, dont l’objectif premier est de rétablir urgemment la situation juridique de La Poste au sens des dispositions de l’Acte uniforme révisé de l’OHADA. Toutefois, si cet apurement comptable permet de sauver in extremis la société d’une dissolution légale immédiate, il confirme que faute d’une refonte numérique et financière radicale, La Poste demeure dépendante des arbitrages de l’État pour assurer sa viabilité à long terme. Ces indicateurs et données comptables de faillite technique proviennent directement du rapport de diagnostic global de la SN La Poste publié par la Primature du Sénégal à l’issue du Conseil interministériel sur le redressement du secteur postal, ainsi que des audits d’états financiers consolidés validés par le Ministère des Finances et du Budget.

Malheureusement, cette logique de perfusion stérile ne s’arrête pas aux frontières du secteur postal ; elle s’étend de manière tout aussi dramatique au ciel avec le pavillon national (Air Sénégal). Selon SenePlus qui cite la Primature, depuis 2018, la compagnie a bénéficié de la part de l’État du Sénégal d’un soutien financier de 181 milliards de francs CFA, face à une dette dépassant 118 milliards et des pertes de 89 milliards en 2022 et 57 milliards en 2023. Pour éviter le crash financier, l’État a dû injecter en urgence, si nous nous référons au rapport d’exécution budgétaire du premier trimestre, 13,5 milliards de FCFA au premier trimestre pour des contrats de leasing asphyxiants, portant l’effort public prévisible à 66 milliards de FCFA sur l’année. Chaque vol se transforme ainsi en un déficit net direct pour le contribuable. Ces montants proviennent des rapports financiers internes consolidés d’Air Sénégal (révélés par la direction générale de la compagnie) ainsi que des données de suivi du ministère des Transports terrestres et aériens concernant les coûts critiques liés au leasing d’avions. Selon le DPBEP 2027-2029, « le volet reconstitution des fonds propres du plan global de restructuration validé en conseil interministériel est achevé. Le capital social est désormais ramené à 20 milliards FCFA, avec des fonds propres arrêtés à 20,7 milliards FCFA ».

Enfin, cette asphyxie budgétaire contamine jusqu’à la mobilité du quotidien à travers le transport public urbain incarné par Dakar Dem Dikk. Bloquée par le gel politique de ses tarifs, la compagnie subit un déséquilibre chronique. Pour compenser ce manque à gagner structurel et assurer un service minimal, le Trésor public injecte 10 milliards de FCFA de subventions de fonctionnement. Ce montant correspond à l’enveloppe d’urgence liée à la Rémunération du service public (RSP) allouée par le Trésor public, un mécanisme comptable visé par la direction de l’exploitation de Dakar Dem Dikk afin de compenser les tarifs sociaux imposés aux usagers. Loin de financer la modernisation du réseau, ces fonds ne servent qu’à maintenir à flot un modèle d’exploitation à bout de souffle.

À ce sombre tableau s’ajoute une conséquence macroéconomique pernicieuse : l’effet d’éviction budgétaire, synonyme du sacrifice de nos priorités. Pendant que l’État s’endette lourdement pour perfuser ses opérateurs, le service de la dette publique est projeté à un niveau record de 5 801,38 milliards de FCFA. Cette situation crée un effet d’éviction dramatique : les dizaines de milliards de FCFA injectés pour éponger les dettes ou recapitaliser des structures mal gérées sont autant de ressources directement soustraites aux secteurs sociaux prioritaires. Chaque milliard utilisé pour masquer les défaillances opérationnelles (comme les crises chroniques d’Air Sénégal ou les retards de modernisation de La Poste) est un milliard en moins pour la construction d’écoles, la modernisation de nos hôpitaux ou le financement de la souveraineté agricole. Sur 100 francs d’impôts collectés au Sénégal, la majeure partie s’évapore désormais dans le remboursement des engagements financiers avant même qu’un ministre ne puisse investir. C’est une double peine pour le citoyen sénégalais : il paie un service souvent défaillant tout en épongeant les dettes de ces structures par ses impôts.

Le miroir du privé : La liberté de l’OHADA comme accélérateur

En opposition directe à ce modèle rigide, le miroir du privé met en lumière la liberté de l’OHADA comme un formidable accélérateur. En face, le tableau est radicalement différent. Les sociétés de droit privé opèrent totalement sous l’égide de l’Acte uniforme de l’OHADA relatif au droit des sociétés commerciales. Libérées des lourdeurs administratives, leurs forces reposent sur un trépied redoutable : une gouvernance agile où le conseil d’administration et la direction générale disposent d’une autonomie totale pour réorienter la stratégie en temps réel ; une liberté contractuelle totale où le choix des partenaires se fait de gré à gré sur des critères stricts de performance ; et enfin une culture stricte du résultat alignant les incitations financières sur la rentabilité. C’est précisément cette asymétrie qui explique pourquoi des fintechs et opérateurs privés comme Wave, Orange Money ou DHL ont quasi-supplanté nos fleurons historiques.

La solidité de ce modèle repose également sur l’institutionnalisation d’une justice d’affaires prévisible, rapide et spécialisée. Le rôle supranational de la Cour Commune de Justice et d’Arbitrage (CCJA), combiné à la promotion active de l’arbitrage et de la médiation, offre aux opérateurs économiques privés des garanties de règlement des litiges conformes aux meilleurs standards internationaux. Ainsi, en libérant les forces du marché des lourdeurs administratives et en substituant la règle de droit à l’arbitraire, l’OHADA confirme que la liberté juridique et la sécurité judiciaire constituent les infrastructures immatérielles indispensables à l’accélération de l’initiative privée et au développement durable du continent africain.

Pistes de solutions : vers une doctrine moderne de l’État-actionnaire

Face à cette impasse, il devient impératif de dessiner des pistes de solutions vers une doctrine moderne de l’État-actionnaire. En somme, la persistance des déficits opérationnels au sein du portefeuille des entreprises publiques sénégalaises confirme l’inopérance des politiques de renflouement systématique. Pour restaurer l’efficience allocative des ressources publiques et préserver les équilibres macroéconomiques, une transition de l’État vers une posture de régulateur et d’actionnaire avisé s’avère nécessaire. Il ne s’agit pas de prôner une privatisation aveugle et totale, mais d’opérer une transition audacieuse vers une gouvernance hybride, transparente et axée sur la performance. Trois axes de réforme managériale doivent être priorisés :

Le premier de ces axes exige la mise en œuvre de contrats de performance stricts et la dépolitisation du management. L’allocation de ressources publiques ou l’octroi de garanties d’État doivent être rigoureusement conditionnés à l’atteinte d’objectifs de productivité quantifiables et à la rationalisation des charges de structure. Ainsi, la nature des relations entre l’État et ces managers doit être redéfinie pour devenir purement contractuelle. Dans ce cadre renouvelé, l’État fixe des indicateurs clés précis, tels que le taux de couverture, la qualité de service et la rentabilité, tout en accordant une autonomie de gestion totale. En contrepartie, la responsabilité managériale devient la règle absolue : si les objectifs contractuels ne sont pas atteints, les dirigeants sont révoqués, sans exception. Pour assurer une mise en œuvre correcte des contrats de performance, les directions générales des sociétés publiques ne doivent plus être des récompenses politiques. Leurs dirigeants devraient faire l’objet d’appels à candidature transparents, basés sur les compétences et le mérite. À cet égard, les récents appels à candidature lancés par le nouveau régime pour pourvoir les directions générales de structures stratégiques telles que l’ARCOP, l’ARTP, la CDC ou encore le CNRM constituent une avancée majeure. Cette rupture avec les pratiques historiques de nomination discrétionnaire est une initiative hautement salutaire, qui pose les jalons d’une gouvernance publique moderne, vertueuse et axée sur l’expertise technique. Toutefois, pour transformer durablement notre modèle économique, cette démarche ne doit pas rester une exception sectorielle : il est impératif de systématiser et d’étendre obligatoirement ces appels à candidature ouverts à la totalité des sociétés nationales et agences publiques sans distinction.

Le deuxième axe de cette refonte repose sur le développement des partenariats public-privé (PPP). L’introduction de capitaux privés et le transfert d’expertise managériale au sein de secteurs à forte intensité capitalistique comme Air Sénégal permettraient de diluer le risque d’exploitation et de moderniser les actifs sans altérer l’espace budgétaire de l’État.

En lien étroit avec cette ouverture, le troisième axe implique la restructuration du capital et le désengagement partiel. Pour les entités en situation de faillite technique ou de rupture technologique avérée, à l’instar de La Poste ou de Dakar Dem Dikk, une révision du périmètre de l’actionnariat public s’impose. L’ouverture du capital à des partenaires stratégiques constitue le levier idoine pour substituer la culture du résultat à la logique de guichet bureaucratique.

Enfin, pour que ces trois leviers soient pleinement efficaces, il est primordial de sanctuariser l’autonomie financière. Les entreprises publiques ne doivent plus servir de caisses d’avances pour le financement de politiques publiques non budgétisées ou de dépenses imprévues de l’administration centrale. Cette pratique délétère, qui contourne les circuits budgétaires réguliers, asphyxie la trésorerie des exploitants et fausse l’évaluation réelle de leur performance. La sanctuarisation de leurs ressources exige une étanchéité totale entre les finances de l’État et celles de ses démembrements (SN La Poste, Dakar Dem Dikk, Air Sénégal,…), garantissant que chaque franc injecté concourt exclusivement à la réalisation des objectifs contractuels formalisés.

Du constat à la rupture : l’impératif d’un nouveau paradigme

L’analyse croisée du Groupe La Poste, de Dakar Dem Dikk et d’Air Sénégal met en exergue l’impasse systémique du modèle actuel des entreprises parapubliques au Sénégal. Face à l’ouverture des marchés et à l’émergence d’acteurs privés dotés d’une agilité technologique et managériale redoutable, la logique historique du renflouement systématique par le Trésor public a atteint ses limites structurelles. Elle n’aboutit plus qu’à un effet d’éviction budgétaire dramatique, privant les secteurs sociaux prioritaires (santé, éducation, souveraineté agricole) de ressources précieuses pour maintenir à flot des structures à bout de souffle.

La résolution de cette crise ne réside pas dans un désengagement aveugle de l’État, mais dans l’avènement d’une doctrine moderne de l’État-actionnaire. La nouvelle loi d’orientation n° 2022-08 offre le cadre juridique idoine pour opérer cette transition vers une gouvernance hybride. Cependant, le succès de cette réforme ne dépendra pas de la seule proclamation des textes, mais de la volonté politique de briser les trois freins structurels identifiés : la rigidité opérationnelle du Code des marchés publics, la lourdeur de la double tutelle et la dépolitisation définitive des directions générales par la systématisation des appels à candidature.

En définitive, le modèle des sociétés nationales au Sénégal, hérité des vagues de nationalisations postindépendance, est arrivé au bout de son cycle. Vouloir faire boxer une entreprise publique sur un ring concurrentiel avec les mains liées par le droit administratif est une équation impossible à résoudre. Pour bâtir une économie compétitive et souveraine, le Sénégal doit opérer une révolution copernicienne : l’État doit passer du rôle de gestionnaire direct à celui de stratège, de régulateur et d’arbitre. Repenser le modèle des sociétés publiques n’est plus une option idéologique, c’est une urgence de salut public et de rigueur budgétaire.

Cheikh NDIAYE,

Cadre-Dirigeant, Spécialiste en Sciences de Gestion.