FONDS SPÉCIAUX : Le Conseil constitutionnel bloque la réforme de la LOLF, sans trancher le fond

FONDS SPÉCIAUX

Le Conseil constitutionnel bloque la réforme de la LOLF, sans trancher le fond

Le Conseil constitutionnel censure la réforme des finances publiques pour vice de procédure, relançant le débat sur le contrôle parlementaire des fonds spéciaux et les rapports entre l’Exécutif et le Parlement.

Le Conseil constitutionnel a déclaré, encore une fois, contraire à la Constitution la loi organique n° 38/2026, adoptée par l’Assemblée nationale le 1er octobre 2026, dans sa décision n° 10/C/2026 du 15 octobre. Saisi par le président de la République, Bassirou Diomaye Faye, le 8 octobre, le juge constitutionnel a estimé que la procédure d’adoption du texte avait méconnu les dispositions de l’article 82 alinéa 4 de la Constitution.

Au cœur du différend se trouve une prérogative du Gouvernement dans la procédure législative. Lorsqu’il demande formellement que l’Assemblée nationale se prononce par un vote unique sur tout ou partie d’un texte, celle-ci doit statuer globalement, en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement. Elle ne peut donc pas soumettre séparément au vote des dispositions ou des amendements dans des conditions contraires à cette exigence constitutionnelle.

Selon le considérant 7 de la décision, le Gouvernement avait expressément demandé l’application de cette procédure lors de l’examen de la proposition de loi organique modifiant la loi n° 2020-07 du 26 février 2020 relative aux lois de finances. Pourtant, les amendements gouvernementaux auraient été soumis à des votes distincts, tandis que la demande de vote unique n’aurait pas été respectée.

Le Conseil constitutionnel considère ainsi que l’Assemblée nationale a méconnu une règle constitutionnelle encadrant la procédure législative. Il qualifie ce manquement de violation d’une « formalité substantielle », suffisamment grave pour affecter la validité de l’acte d’adoption. La portée de la décision est donc à préciser car le juge ne déclare pas que les objectifs poursuivis par la réforme sont, en eux-mêmes, contraires à la Constitution. Il sanctionne la manière dont le texte a été adopté. Cette distinction est essentielle pour comprendre les conséquences juridiques et politiques de la censure.

Le vote unique, une prérogative gouvernementale contraignante…

L’article 82 alinéa 4 de la Constitution organise un mécanisme qui limite, dans certaines circonstances, la liberté de discussion et de vote de l’Assemblée nationale. Lorsque le Gouvernement en fait formellement la demande, les députés ne peuvent plus décider librement du sort de chaque disposition concernée. Le vote doit porter sur l’ensemble du texte ou de la partie visée, sous réserve des amendements que le Gouvernement a proposés ou acceptés.

Ce mécanisme ne supprime pas le pouvoir législatif du Parlement. Il aménage cependant les conditions dans lesquelles celui-ci l’exerce, en accordant à l’Exécutif un moyen de maîtriser le traitement parlementaire des amendements. Dans l’affaire soumise au Conseil constitutionnel, le différend ne portait donc pas uniquement sur le contenu de la réforme des finances publiques. Il concernait aussi la capacité du Gouvernement à imposer le respect d’une procédure constitutionnelle lorsqu’il estime que les modifications apportées à un texte remettent en cause ses choix.

La décision rappelle, à cet égard, que la majorité parlementaire ne peut pas considérer son poids politique comme une autorisation de s’affranchir des règles qui organisent la délibération législative. Une majorité peut soutenir une réforme, défendre des amendements et contester les choix du Gouvernement. Elle reste néanmoins tenue de respecter les procédures prévues par la Constitution.

En revanche, l’existence du vote unique ne signifie pas que le Gouvernement dispose d’un pouvoir général de contrôle sur les délibérations parlementaires. Son intervention est encadrée par les conditions constitutionnelles de mise en œuvre du mécanisme. Dans le cas présent, le Conseil a retenu que ces conditions avaient été invoquées et que la procédure suivie par l’Assemblée ne les avait pas respectées.

La censure rappelle ainsi une règle de fonctionnement de l’État : le rapport de force politique ne se substitue pas au droit constitutionnel. Ni l’Exécutif ni le Parlement ne peuvent faire prévaloir leur volonté en dehors des compétences et des procédures qui leur sont assignées.

Les articles 10 et 70 de la loi organique n° 2020-07 dans le viseur des députés…

Derrière ce contentieux procédural se trouve un enjeu majeur de gouvernance financière lié à l’encadrement des crédits ou fonds spéciaux et le renforcement du contrôle parlementaire sur l’exécution du budget de l’État. La proposition de loi organique n° 38/2026 entendait modifier deux dispositions de la loi organique n° 2020-07 du 26 février 2020 relative aux lois de finances, communément appelée loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

La première modification concernait l’article 14. Elle visait à faire figurer explicitement les crédits ou fonds spéciaux parmi les dotations budgétaires, pour couvrir notamment les dépenses liées à la défense nationale, à la sécurité intérieure et extérieure, au renseignement et aux actions diplomatiques. Le texte prévoyait également que les modalités générales de leur contrôle soient fixées par la loi. La seconde modification, quant à elle, portait sur l’article 70 et visait à renforcer le contrôle de l’Assemblée nationale sur l’emploi des crédits inscrits dans les lois de finances, notamment à la clôture de chaque exercice budgétaire.

Le dispositif envisagé prévoyait notamment la transmission périodique de rapports d’exécution budgétaire aux députés, leur accessibilité au public ainsi que la possibilité d’auditionner les ministres dans le cadre du contrôle parlementaire. Pour les fonds présentant un caractère sensible, un comité restreint de la Commission des finances devait pouvoir vérifier l’utilisation des crédits dans le respect des exigences de confidentialité liées au secret d’État.

Les membres de ce comité, soumis à une obligation de confidentialité et appelés à prêter serment, auraient pu examiner l’emploi de ces fonds sans divulguer les informations protégées. Les rapports correspondants devaient être transmis aux autorités concernées, notamment au président de l’Assemblée nationale, à la Cour des comptes et au président de la République.

Le contrôle de l’emploi effectif, principal point de friction…

L’objectif affiché était donc de combiner deux impératifs : préserver la confidentialité de certaines dépenses régaliennes et renforcer la transparence dans l’utilisation des ressources publiques. Il s’agissait, en d’autres mots, de faire en sorte que le caractère sensible d’une dépense ne la soustraie pas à tout mécanisme de contrôle institutionnel.

La question la plus sensible concernait le contrôle de l’emploi effectif des crédits, notamment à la fin de l’exercice budgétaire. Au-delà de l’inscription des fonds spéciaux dans les documents budgétaires, le défi était de déterminer dans quelle mesure les parlementaires pourraient vérifier leur utilisation réelle.

Une version amendée, soutenue par le Gouvernement, cherchait à atténuer ou à supprimer la référence à ce contrôle à l’issue de l’exercice, tout en maintenant certaines possibilités de vérification pendant l’exécution annuelle du budget. Ce qui révélait deux choses : limiter le contrôle parlementaire à un suivi de l’exécution ou permettre une vérification de l’emploi effectif des crédits après la clôture de l’exercice.

Un contrôle exercé pendant l’année budgétaire permet de suivre les mouvements de crédits et de demander des explications sur leur exécution. Un contrôle a posteriori peut, quant à lui, offrir une vision plus complète de l’utilisation des fonds, sous réserve des limites légales nécessaires à la protection des informations sensibles. La difficulté est de définir un dispositif qui ne transforme pas le secret d’État en obstacle systématique à la reddition des comptes, sans exposer pour autant des informations dont la divulgation pourrait compromettre la défense, le renseignement ou la sécurité nationale.

Une victoire procédurale pour l’Exécutif, mais un débat de fond toujours ouvert…

La réforme tentait d’apporter une réponse institutionnelle à cette difficulté. Mais la censure constitutionnelle empêche, à ce stade, l’entrée en vigueur du dispositif adopté. Le débat sur la transparence des fonds spéciaux reste donc entier, tandis que les règles antérieures continuent de s’appliquer.

Politiquement, la décision constitue un revers pour l’Assemblée nationale et la majorité parlementaire PASTEF qui avait adopté la réforme. Elle donne raison au président de la République sur le grief procédural soumis au Conseil constitutionnel et rappelle que l’Exécutif dispose de prérogatives constitutionnelles dont le Parlement doit tenir compte.

Il serait cependant excessif d’y voir une validation générale de la position gouvernementale sur le contrôle des fonds spéciaux. Le Conseil constitutionnel n’a pas tranché la question de savoir si les dispositions envisagées étaient les plus appropriées pour garantir la transparence budgétaire, ni si le niveau de contrôle parlementaire prévu était suffisant. Il ne s’est pas davantage prononcé, dans cette décision, sur la constitutionnalité matérielle de chaque disposition de la réforme.

La distinction entre la procédure et le fond interdit donc de tirer de cette censure une conclusion hâtive et définitive sur la légitimité politique du contrôle envisagé. Le Gouvernement obtient gain de cause sur le respect du vote unique, mais le débat relatif à l’encadrement des fonds spéciaux demeure ouvert.

Cette situation illustre une tension classique des régimes constitutionnels. Le Parlement est appelé à contrôler l’action gouvernementale, notamment dans le domaine budgétaire, mais il doit exercer cette mission dans le respect des règles qui organisent ses rapports avec l’Exécutif. La difficulté apparaît lorsque l’exercice du contrôle parlementaire se heurte aux prérogatives gouvernementales reconnues par la Constitution.

**Reprendre la procédure, modifier le texte ou renoncer… **

La réponse ne peut être exclusivement politique. Elle doit aussi être institutionnelle car les mécanismes de contrôle doivent être définis dans le cadre constitutionnel, avec des garanties suffisamment précises pour assurer à la fois la responsabilité dans l’utilisation des deniers publics et la protection des informations sensibles.

La décision du 15 octobre ne ferme pas définitivement la voie à la réforme. Puisque la censure repose sur un vice de procédure, une nouvelle adoption demeure envisageable, à condition que les règles constitutionnelles soient effectivement respectées.

La première option consiste à reprendre le texte en appliquant le mécanisme du vote unique dans les conditions exigées par l’article 82 alinéa 4. La majorité parlementaire pourrait ainsi chercher à préserver la substance de sa proposition, tout en corrigeant l’irrégularité qui a entraîné son invalidation.

Une deuxième possibilité serait de modifier certaines dispositions avant une nouvelle adoption. Les députés pourraient notamment préciser les modalités de contrôle des fonds spéciaux, le rôle du comité restreint de la Commission des finances et les limites liées au secret d’État. Une telle démarche supposerait néanmoins de mesurer les conséquences de chaque modification sur l’objectif initial de transparence budgétaire.

Enfin, le texte pourrait être reporté ou abandonné. Une telle décision laisserait subsister le régime juridique antérieur et repousserait la recherche d’un nouvel équilibre entre contrôle parlementaire et confidentialité des dépenses sensibles.

Si une nouvelle loi organique est adoptée, elle pourrait à nouveau faire l’objet d’un contrôle de constitutionnalité dans les conditions prévues par la Constitution. Le respect du vote unique permettrait de corriger le vice identifié, mais ne garantirait pas, à lui seul, la conformité de toutes les dispositions de fond à la Constitution.

Le choix entre ces différentes options dépendra de la volonté politique des acteurs, de leur capacité à trouver un compromis procédural et du degré de priorité accordé à la réforme des finances publiques.

Khaly SARR

Section:

politique