REFUSER UN LOTISSEMENT IRRÉGULIER : Un risque désormais personnel pour l’agent du cadastre ?

REFUSER UN LOTISSEMENT IRRÉGULIER

Un risque désormais personnel pour l’agent du cadastre ?

L'autre jour, un jeune collègue, chef du bureau du Cadastre dans l'un des centres des services fiscaux de la DGID m'a transmis par courriel une ordonnance rendue par le juge des référés. Cette décision condamnait l'un de ses collègues pour avoir fait correctement son travail, dans le respect de la loi et du droit. Il m'a fait part de son inquiétude, et m'a demandé ce qu'il faudrait faire si une telle décision venait à faire jurisprudence. Ses questions méritent une réponse publique, car elles concernent tous les agents du Cadastre.

L'ordonnance qu'il m'a transmise est l'ordonnance de référé n° 400 du 7 septembre 2026. Elle a été rendue dans l'affaire qui oppose la société ECAV à son collègue G. D, chef du bureau du Cadastre de Ngor-Almadies.

Ce qui m'a frappé dans son message, au-delà de la décision elle-même, c'est la franchise avec laquelle il a exprimé ce qu'il ressentait.
Son inquiétude se comprend, et elle est sans doute partagée par beaucoup d'agents. Voir un chef de bureau condamné, avec une astreinte de 200 000 francs par jour, pour avoir refusé de réceptionner un lotissement qu'il estimait irrégulier, c'est déstabilisant. Ce chef de bureau n'a pourtant fait que son travail : vérifier que les lots respectaient les limites du titre foncier et les droits des voisins, comme la loi le lui demande. Les agents du Cadastre se posent alors forcément deux questions :

• La première porte sur le sens de leur mission. Si un agent refuse de valider un lotissement après avoir constaté qu'il est irrégulier, et qu'un juge peut ensuite l'obliger à le valider quand même, à quoi sert encore son contrôle ?

• La seconde porte sur leur sécurité personnelle. Chaque fois qu'un agent dit non pour protéger la loi et les droits des tiers, risque-t-il d'être poursuivi et condamné à titre personnel, comme si la décision de son service était sa faute à lui ?
Ces questions sont légitimes. Je vais essayer d'y répondre simplement, en quatre temps : ce que dit la décision, pourquoi elle est fragile, pourquoi elle ne fait pas jurisprudence, et enfin ce qu'il faudrait faire, concrètement, si une telle décision venait à se répéter.

1. Ce que dit la décision
L'histoire est assez simple. La société ECAV est propriétaire d'un terrain titré d'environ 1,4 hectare à Ouest-Foire, le titre foncier n° 260/NGA. Elle a obtenu du ministre de l'Urbanisme une autorisation de lotir. Elle a ensuite demandé au Cadastre de réceptionner le lotissement et de lui délivrer les plans des lots.
Le chef du bureau du Cadastre a refusé, pour trois raisons.

La première raison est un débordement sur les terrains voisins. En superposant le plan de lotissement au plan cadastral, il a constaté que certains lots dépassaient les limites du titre foncier d'ECAV et empiétaient sur quatre titres fonciers voisins, appartenant à d'autres propriétaires.

La deuxième raison tient à la manière dont l'autorisation de lotir a été délivrée. Cette autorisation est un arrêté du ministre de l'Urbanisme qui permet au propriétaire de découper son terrain en lots. Avant de la signer, le ministère doit normalement faire examiner le projet par les services techniques concernés, dont le Cadastre, qui vérifie justement que les lots restent dans les limites du titre. Or, selon le chef de bureau, le Cadastre n'a jamais été consulté. S'il l'avait été, le débordement aurait été signalé dès ce stade, et l'autorisation n'aurait pas été accordée en l'état.

La troisième raison est que le problème n'est pas nouveau. ECAV avait déjà obtenu deux autorisations de lotir pour le même terrain, en 2020 et en 2021. Aucune des deux n'a pu être menée à son terme, pour la même raison : le lotissement proposé débordait sur les titres voisins. Le refus du Cadastre n'est donc pas une obstruction de circonstance, mais la répétition d'une objection déjà formulée, et jamais corrigée.

ECAV a alors saisi le juge des référés, c'est-à-dire le juge de l'urgence, qui statue vite et de manière provisoire. L'État, représenté par la DGID, est intervenu pour soutenir son agent .
Le juge a donné raison à ECAV. Il a ordonné à l'État et à le chef du bureau , ensemble et chacun pour le tout, de délivrer les plans, sous astreinte de 200 000 francs par jour de retard. Son raisonnement tient en une phrase : ECAV est propriétaire de son titre, son droit est définitif et inattaquable, donc il n'y a pas de contestation sérieuse.

2. Pourquoi cette décision est fragile
Je le dis tout de suite pour le rassurer : à mon avis, cette ordonnance a de bonnes chances d'être réformée en appel. Elle contient au moins quatre faiblesses sérieuses.
Première faiblesse : le juge a répondu à une question que personne ne posait. Il a raisonné sur la propriété du titre foncier n° 260/NGA. Or personne ne conteste qu'ECAV en soit propriétaire. La vraie question était tout autre : les lots dessinés sur le plan restent-ils à l'intérieur des limites du titre, ou débordent-ils chez les voisins ? C'est une question de limites, pas de propriété. Et le juge n'y a pas répondu.

L'argument du juge se retourne d'ailleurs contre lui. Si le titre d'ECAV est définitif et inattaquable, ceux des voisins le sont tout autant. Le principe qui protège ECAV protège aussi les propriétaires des quatre titres voisins. En refusant de valider des lots qui empiètent sur leurs terrains, le Cadastre protégeait justement ce principe.

Deuxième faiblesse : il y avait une contestation sérieuse, et le juge des référés aurait dû s'arrêter là. Le juge des référés n'est pas le juge du fond. Dès qu'un litige suppose un vrai débat, il doit renvoyer les parties devant le juge du fond. Or ici, tout indiquait un vrai débat : le Cadastre signalait des empiètements précis ; ECAV elle-même reconnaissait un problème de limites, en soutenant que c'étaient les voisins qui empiétaient sur son terrain ; et l'État demandait une expertise. Un conflit de limites qui exige une expertise, c'est l'exemple type de ce que le juge des référés ne peut pas trancher.

Troisième faiblesse : les voisins n'ont pas été entendus. Leurs droits sont directement touchés, mais ils n'étaient pas dans la procédure. Le juge se contente de dire qu'ils pourront être indemnisés plus tard par l'Administration. Autrement dit, il accepte de créer un dommage qu'il voit venir. Et il oublie que l'arrêté d'autorisation de lotir lui-même avait été accordé « sous réserve des droits des tiers ».

Cette réserve voulait dire, précisément, que l'autorisation ne pouvait pas être mise en œuvre au détriment des voisins.
Quatrième faiblesse : la condamnation du Chef du bureau du Cadastre est incohérente. Le juge écrit lui-même que ce dernier n'est pas poursuivi en son nom personnel, mais en sa qualité de chef du bureau du Cadastre. Il le condamne pourtant « solidairement » avec l'État, sous astreinte. Or un agent qui agit dans le cadre de ses fonctions, sans faute personnelle, engage la responsabilité de l'État, et non la sienne. On ne peut pas être condamné solidairement avec la personne publique que l'on représente.
L'ordonnance appelle aussi quatre autres critiques, plus techniques, mais tout aussi importantes.

1) Le juge ne montre pas que le refus du Cadastre était « manifestement illicite ». Le juge des référés n'a pas le pouvoir d'intervenir dans n'importe quel désaccord. Pour ordonner une mesure, il doit d'abord constater un « trouble manifestement illicite », c'est-à-dire une situation qui viole la loi de façon si évidente qu'aucun débat n'est nécessaire. C'était d'ailleurs le fondement invoqué par ECAV. Or l'ordonnance ne dit jamais quelle règle le chef de bureau aurait violée en refusant de valider un lotissement qui déborde sur les voisins. Sans cette démonstration, le juge n'avait pas de base pour intervenir.

2) Le juge ne se demande pas s'il pouvait donner un ordre à l'Administration. Le Cadastre est un service de l'État. Quand il refuse de réceptionner un lotissement, il prend une décision administrative. En principe, une telle décision se conteste devant le juge administratif, et non devant le juge civil. Le juge civil ne peut ordonner quelque chose à l'Administration que dans un cas exceptionnel, appelé « voie de fait » : lorsque l'Administration agit de manière si grossièrement illégale que son acte ne peut plus être rattaché à ses pouvoirs. Ce n'est manifestement pas le cas d'un refus motivé par des empiètements.

L'État avait soulevé ce problème, mais le juge n'y a pas répondu.

3) Le juge applique un texte qui n'existait pas au moment des faits. Pour affirmer que l'autorisation de lotir est régulière, il s'appuie sur le décret du 17 juillet 2025, qui met en œuvre le nouveau Code de l'urbanisme. Or l'autorisation d'ECAV a été délivrée bien avant, sous l'ancien Code de l'urbanisme, celui de 2008. En droit, la régularité d'un acte s'apprécie selon les règles en vigueur au jour où il a été pris. C'est donc l'ancien Code, et non le décret de 2025, qui aurait dû servir de référence.

3. Pourquoi elle ne fait pas jurisprudence
Le jeune collègue inquiet m’a demandé ce qu'il faudrait faire si cette décision devenait une jurisprudence. Il faut d'abord remettre les choses à leur place : pour l'instant, elle ne l'est pas, et elle a peu de chances de le devenir. C’est une décision provisoire. Une ordonnance de référé ne tranche pas le fond du litige. Elle prend une mesure d'urgence, en attendant que le juge du fond se prononce. Elle ne dit pas définitivement qui a raison sur les limites des terrains.

C'est une décision de première instance, rendue par un seul juge. Une jurisprudence se forme lorsque les juridictions supérieures, la Cour d'appel et surtout la Cour suprême, adoptent la même solution de manière constante. Une ordonnance isolée, rendue en période de vacances judiciaires, ne suffit pas à fixer une règle.

Elle va certainement être contestée. Un appel est recommandé et le Cadastre pourra alors faire valoir des éléments qui n'ont pas été plaidés en première instance. Je pense notamment au cas où le Cadastre aurait déjà signalé les mêmes objections, et à la situation du terrain en zone non constructible, à proximité de l'aéroport. Ces éléments montrent que la position du service est constante et motivée, et non une obstruction.

En attendant, je lui aurais donné un conseil de prudence : il ne faut pas exécuter l'ordonnance dans la précipitation. Délivrer des plans pour des lots qui empiètent sur des titres voisins créerait des droits concurrents sur un même terrain, et un contentieux bien plus lourd que l'astreinte.

4. Ce qu'il faudrait faire désormais
Même si cette décision ne fait pas jurisprudence, elle nous donne une leçon utile. Elle montre comment un refus légitime peut être mal compris par un juge, et comment un agent peut se retrouver exposé.

Voici cinq conseils que je donnerais dès maintenant à chaque agent du Cadastre. Ils suivent l'ordre dans lequel l'agent intervient dans un dossier : avant l'autorisation, au moment du refus, puis dans la durée.

Avant l'autorisation

1. Demander à être consulté, et signaler par écrit toute absence de consultation. Le nouveau Code de l'urbanisme prévoit que les autorisations sont délivrées après instruction par les services techniques, dont le Cadastre. Dans l'affaire ECAV, le Cadastre affirme n'avoir jamais été consulté. Lorsqu'un agent apprend qu'une autorisation a été accordée sans son avis, il doit le signaler immédiatement par écrit à sa hiérarchie. C'est au stade de l'autorisation qu'il faut arrêter un lotissement qui déborde sur les terrains voisins, et non au moment de sa réception, lorsque le promoteur a déjà engagé des frais et se sent en droit d'exiger.
   Au moment du refus

2. Motiver le refus par écrit, de manière précise et vérifiable. Un refus oral, ou un refus vague, sera toujours perçu comme de l'obstruction. Le courrier de refus doit indiquer exactement ce qui pose problème : quels titres voisins sont touchés, sur quelle surface, et quelles règles sont en jeu. Il doit être accompagné d'un plan de superposition qui fait apparaître l'empiètement. Un juge, qui n'est pas géomètre, doit pouvoir comprendre le raisonnement à la seule lecture du dossier.

3. Indiquer ce qu'il faudrait faire pour lever le refus. Un bon refus n'est pas un « non » définitif, mais un « pas en l'état ». L'agent doit préciser les corrections attendues : reprendre le plan pour rester dans les limites du titre, ou procéder à un bornage contradictoire avec les propriétaires voisins. Il montre ainsi qu'il ne s'oppose pas au projet, mais seulement à l'empiètement. Aux yeux d'un juge, c'est toute la différence entre un service qui contrôle et un service qui bloque.

4. Signaler les droits des tiers. Lorsqu'un lotissement empiète sur des titres voisins, l'agent doit en informer par écrit sa hiérarchie et, si possible, les propriétaires concernés. En cas de procès, il faudra demander que ces voisins soient appelés à la procédure. Un juge qui les entend ne pourra pas ignorer leurs droits.
Dans la durée

5. Garder la mémoire de la position du service. Tous les courriers échangés sur un même dossier doivent être conservés et classés. Dans l'affaire ECAV, le courrier du Cadastre de 2019 est précieux : il prouve que le service défend la même position depuis des années. Une position constante est une position crédible, et c'est souvent elle qui convainc le juge que le refus n'est pas arbitraire.Cette affaire devrait conduire l'administration du Cadastre à adopter une note de service claire : comment motiver un refus, comment réagir à une assignation, comment exécuter une décision de justice contestable. C'est une demande que les agents peuvent légitimement porter auprès de leur hiérarchie.

Au terme de cette analyse, une conviction s'impose : loin de remettre en cause le rôle du Cadastre, cette affaire en montre au contraire toute l'importance. L'ordonnance du 7 septembre ne doit donc conduire ni ce jeune collègue ni aucun agent du Cadastre à douter de l'utilité de sa mission.

Le Cadastre n'est pas une simple chambre d'enregistrement, chargée de valider tout ce qui lui est présenté. Il a une mission de contrôle : vérifier que chaque parcelle correspond à la réalité du terrain et respecte les droits déjà inscrits. Lorsqu'il refuse de valider un lotissement qui empiète sur des terrains voisins, il ne fait pas obstacle à un promoteur. Il protège des propriétaires qui ne sont pas présents pour se défendre, et il garantit la fiabilité de l'ensemble du système foncier, dont dépendent la confiance des usagers et la sécurité des transactions.

La leçon de cette affaire n'est donc pas qu'il faudrait renoncer à refuser. Elle est qu'un refus doit être construit pour résister à l'examen du juge. Concrètement, un refus bien fondé doit :
• être notifié par écrit ;
• reposer sur des constats précis et des pièces probantes, comme un plan de superposition
• indiquer les corrections qui permettraient de lever l'objection ;
• engager le service et l'État, et non la personne de l'agent qui le signe.
C'est à ces conditions que le contrôle exercé par le Cadastre sera reconnu pour ce qu'il est : l'application de la loi, et non une obstruction.personnelle

***Allé Badou SINE
Ancien Directeur des Domaines ***

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